年金改革を行うなら、間違ったフレームから正すべきである
［アジアトゥデイ・ユン・ソンミョンコラム・2024年5月1日］
ユン・ソンミョン（韓国保健社会研究院 名誉研究委員、元韓国年金学会長）
国会年金改革特別委員会傘下の公論化委員会市民代表団の投票が論争となっている。複雑極まりない年金関連の主題を数回にわたり学習したにもかかわらず、学習前よりも「より持続不可能な改編案」を好む結果が出たからである。
筆者は1997年の国民年金制度改善企画団（以下、企画団）から始まり、我が国で行われた大部分の年金改革の議論過程に参加してきた。国民年金の場合、2003年（第1次）から2023年（第5次）に至るまで、すべての財政計算委員会（以下、財政計算委）に参加し、その中でも最も核心的な財政安定方案を担当してきた。
5年周期で施行される財政推計制度は、長期的な観点から国民年金の健康状態を点検し、それに相応しい措置を講じるために導入された。1997年の企画団の努力により、国民年金の所得代替率を70%から10%ポイント下げる改革があったが、超高齢社会に対処するには不十分な改革であるという判断とともに、1998年の国民年金法改正で財政推計制度が導入されたのである。周期的な点検を通じて、適時に適切な改革措置を実行に移すためであった。
2003年の第1次財政推計は、制度導入の趣旨に沿って運営された。紆余曲折はあったが、「半分の改革」と呼ばれる2007年の改革を行うことができた。韓米FTA締結を含め、さまざまな右派的な動きを見せた参与政府に対する不満から、核心支持層の多くが離れ、参与政府の支持率も急落した。
「左のウィンカーを出して右へ行っている」と言われるほど非難が激しかった時代であった。政権発足当時のキャンプの中核人物たちが背を向けたため、全く関係のなかった筆者が参与政府年金改革白書の文章校閲作業を担当することになった。
現在の混乱した状況を理解するためにも、参与政府の改革評価報告書を振り返る必要がある。2007年の改革を評価した盧武鉉政権の『国民年金改革：持続可能な年金制度改善』から大きな示唆を得られるからである。「辛うじて年金法が成立したが、超高齢社会に対処できる財政安定化方案とは相当な距離があることを否定できない。老後所得の適切性の観点から、財政安定が可能な範囲内で保険料を引き上げる方向への制度改革が、さらに所得代替率を削減する方向に比べて望ましい改革代替案となり得るだろう（125ページ）」。同報告書は、財政安定を確保するためには所得代替率を40%よりさらに低い水準まで下げる必要があるが、老後所得の適切性の観点では、所得代替率を40%以下に下げることよりも、保険料の引き上げを通じて財政安定を達成することがより適切であると評価している。
第5次財政推計結果の核心内容は、「予定通り所得代替率を40%に下向調整し、保険料を15%へと6%ポイントさらに上げたとしても、財政安定の達成は不可能である」ということだ。これさえも、0.7台まで急落した出生率が1.21に反転するという極めて楽観的な仮定を適用して導き出された結果である。超低出生率の仮定が我々の現実にこそ適した仮定であるにもかかわらず、超低出生率仮定の財政推計結果は除外されたため、財政安定方案を担当していた筆者が繰り返し公開を要求したが、受け入れられなかった。
極めて楽観的な仮定を適用したにもかかわらず、今より6%ポイントさらに保険料を引き上げた「40%所得代替率・15%保険料」の組み合わせでも財政安定の達成が不可能だという推計結果が出たにもかかわらず、年金をより多く出すべきだという声が上がった。公聴会を前に、所得代替率を50%に10%ポイント上向調整する案を財政計算報告書に入れようという提案があり、「どうしても入れるというなら委員の投票で決定しよう」と筆者が主張した。投票の結果、「所得代替率を50%に引き上げる案」を少数案として入れるべきだという判定が下ると、これを主張していた委員2名が委員会を辞任した。この過程における迷走した委員会の運営と、辞任後の当該委員たちの納得しがたい振る舞いを、国民年金財政計算委員会の議事録（特に第22回）を通じて確認していただきたい。
2023年の第5次財政推計結果を反映し、財政計算委員会の委員の大多数は「40%所得代替率・5%保険料」の組み合わせを支持した。財政推計委と同時期に運営されていた国会年金改革特別委員会（年金改革特委）の諮問委においても、同様の選択があった。2023年1月の国会特委諮問委の投票結果、15名の委員のうち10名が「所得代替率40%・保険料15%案」に圧倒的に賛成したからである。問題は、特委諮問委員たちの圧倒的な支持を受けた「所得代替率40%・保険料15%案」が、市民代表団の学習資料から排除された点である。納得しがたい議題熟議団諮問団の選定と、議題選定のためのルール設定によるものだった。36の利害関係者の議論の結果だと言いながら、市民代表団に専門家が最も好む案を知らせる機会さえも奪ってしまったのである。
必ず知っておくべき核心情報を徹底的に排除し、事実と異なる学習資料が市民代表団に集中的にさらされたため、学習前とは異なり、学習回数が増えるにつれて、かえって市民代表団が所得代替率をさらに引き上げる案を好むようになった。財政計算委と国会年金特委の諮問委員が最も好んだ「所得代替率40%・保険料15%案」とは正反対の選択をしたのである。市民代表団のこのような決定は、不透明な公論化委員会の運営とともに、適切な情報が伝えられなかったためと考えられる。
市民代表団が選択した第1案（所得代替率50%・保険料13%案）は、「持続不可能な国民年金をさらに持続不可能にする案」である。赤字を減らすのではなく、赤字を702兆ウォンさらに増やす案だからである。このように市民代表団が第1案を選択することになったのは、間違ったフレーム設定に起因する。「財政安定」と「所得保障」というフレームが組まれたからだ。このようなフレームは、財政安定と所得保障の両方が可能な選択肢の一つになり得ることを暗示する。2023年の第5次財政推計が、「所得代替率40%・保険料15%案」であっても財政安定の達成が困難だと判定したにもかかわらずである。
状況を正すために、「年金論争フレーム」から変えなければならない。「財政安定 vs 所得保障」を「制度維持 vs 制度破綻」のフレームに転換させるべきである。「制度を破綻させる案」を「所得保障案」に化けさせているからだ。年金論争のパラダイムが適切に設定されれば、市民代表団も正しい判断ができると思う。
